科层制组织理论重点复习资料（行政组织理论）

科层制组织理论重点复习资料（行政组织理论）

第三章 科层制组织理论

01 科层制概念的源起★

一、科层制概念的源起

科层制，亦称官僚制。字面解释就是“官僚的统治”。法国重农主义学者西尔·德·古尔耐首先引进的一个重要的新概念。科层制最早作为正规术语在官方文献中出现是在德国。其中的科层制一词是指当时的一种新的行政机构，是“合议制”的代替。

现代意义上的科层制是一种建立在合法统治理论基础上，以分工、分层、规划、集权等为特性的金字塔式的组织结构形式和管理方式，其理论产生与发展应归功于韦伯。

02 马克思·韦伯与科层制组织理论的产生★

马克思·韦伯被誉为“组织理论之父”，科层制组织理论的创始人。韦伯在公共行政思想上最大的贡献就是在于他提出并系统建构了“科层制”组织理论，进而深刻地解析金字塔的科层制组织体系以及人与组织之间的关系。韦伯的科层制理论研究始于对现代行政组织发展的溯源，他认为，建立以士官制度为中心的政治组织的政府是现代科层制的萌芽。他列出了六种科层组织机构：司法机构、现代政府机构、军事机构、宗教机构、控制政策与警察职能的国家。

03 科层制组织的兴起及其条件★★

一、科层制组织的产生

虽然科层制一词出现在近代，但是作为组织形式的科层制组织在古中国、古埃及和晚期罗马帝国就已经存在。实行科层制体制的国家行政管理的最古老的国家是埃及。

韦伯将科层制在中国产生的原因归纳为公共工程建设的需要，如治水、建筑的科层制从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将儒士阶层的思维一再纳入管理技术与功能主义的科层制轨道。

科层制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分，是近代社会的产物，是在资本主义政治经济二元过程中逐渐形成的。19 世纪后期，英国文官制度的出现标志着现代意义上的科层制作为一种行政体制正式进入政治领域。二战后，科层制组织迅速普及和兴盛。

二、科层制组织兴起的条件

1.社会分工的出现；2.货币经济的存在；3.大众化教育的普及；4.理性精神的普遍认可。韦伯认为，科层制需要一种能推动和支持理性经济行为的内在精神和伦理，而新教改革引起的信仰变化提供了科层制所期望的精神基础——接受约束。

04 科层制组织的理论和实践基础★

一、政治与行政的分离

1.实践方面：“政治厌倦症，非政治的精神”成为德国市民阶级的价值取向，为韦伯科层制组织理论中政治与行政的分离提供了实践基础；

2.理论方面：威尔逊发表于 1887 年的《行政学研究》一文被称为现代美国公共行政研究的起点，本人也称为美国公共行政关系的创始人。威尔逊提出政治与行政二分法原则。

二、科学管理原理

弗雷德里克·温斯格·泰勒所领导的科学管理运动及其构建的科学管理理论，为韦伯的科层制理论体系的建构提供了科学的实践依据。

科学管理的主要贡献表现在：

①对事不对人的管理。剔除了管理者在管理中的价值影响，为韦伯科层制理论中的形式理性与价值理性的区分奠定了基础；②制度和程序化的管理模式；③管理的分工与分权。

三、文官制度的确定

19 世纪 70—80 年代英美两国先后建立了文官制度，即国家公务员制度。文官制度的建立实行了新的人事管理原则，主要包括法治化、职业化、专业化、价值中立、政务官与事务官分离等原则，这些原则为韦伯科层制理论的时间奠定了基础。

01 科层制组织的含义

科层制组织是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。所以科层制组织实质上是一种层次分明、制度严格、权责明确、信息自下而上流动、命令自上而下发出的“金字塔”式的组织模式和管理方式。从纯技术的观点来看，韦伯认为“科层制”是效力最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构之“理想类型”。是一个中性的概念。

02 科层制组织的基本特征★★

1.专业化；专业化原则既适用于组织中的个人，也适用于组织单位或分工关系；

2.层级化（核心）；又称为等级化，机构和行政人员按照层次原则进行管理；

3.规则化；又称为法治化、制度化。

4.非人格化；非人格化被视为科层制组织的“特殊美德”。

5.技术化；专业化、层次化的科层制要求管理者必须训练有素。

03 科层制组织的要素体系★

一、科层制组织的机构

1.权限预先确定；2.职位的层级化；3.职务的履行；4.职位；5.调节；6.专业训练；7.工作例行化；8.限制。

二、科层制组织的角色

在韦伯看来，“选择和诱导”标准化概念的具体内容是：①官员虽有法律规定上的个人自由，但只能听命于非人格的公务上的职责官员；②按明确规定的职位等级组织起来；③法律上明确规定各自的职责权限；④职责依自由的协议而产生，原则上是一种自由选择；⑤职位的候选人是按照专业熟练程挑选的；⑥官员有固定的薪金报酬；⑦把自己的公务看作唯一的或至少是主要的现任职业；⑧有一个“晋升”的制度，晋升取决于上级的裁断；⑨官员的工作完全与行政管理手段的所有权分离，不能挪用公务；⑩服从严格制度化纪律并控制自己的管理行为。

三、科层制组织的价值

韦伯认为，科层制的终极追求在于通过理性的持续不断的行政管理保证法人组织实现自己的宗旨，从而避免组织被社会固有的秩序排斥，因此，科层制是紧紧围绕一套价值规范构建的。核心要素有：1.效率；2.功利；3.工具—目标取向的合理；4.服从。

01 科层制组织的理论预设★

所谓科层制精神，实质就是一种理性精神。

合理性是韦伯科层制理论重要的学理预设，是他设计理想科层制模式的一个最基本原则。韦伯从“理性化”特别是工具理性和形式理性的角度设计了科层制的理论形态与制度框架。他认为合理有两种形式，即形式合理性（工具合理性）和实质合理性（价值合理性）。形式合理性主要表现是手段和程序的可计算性；实质合理性是对行动的目的和后果作出价值判断。韦伯指出，实质合理性是传统社会秩序的本质特征，而现代社会的发展则要求从实质合理性走向形式合理性。理性化在韦伯的论述中可划分为三个层次：行为动机的理性化、文化知识的理性化和制度结构的理性化。

02 合法性权威的类型★★★

韦伯认为任何组织都必须以某种形式的权威作为基础，没有某种形式的权威，任何组织都不能达到自己的目标。韦伯提出了合法性的概念，它包含两重含义，即对处于命令—服从关系中的服从者来说，是一个对统治认同问题；而对命令者来说，则是一个统治正当性问题。

一、传统权威

传统权威来源于宗法和家庭，即古代家庭的传统。传统权威的合法性是建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上的。家族权威最明显的例子就是家长制、部落统治以及村落中的老人政治。家长制有两种主要形式：一是家产制，二是封建制。前者是家长制的典型形式，后者是家长制的边缘形式。在家长制的条件下，作为社会支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。

二、魅力权威

魅力权威是建立在特别神圣、个人英雄主义和非凡品质、规范模式或规定秩序的信念基础之上的权威。其统治基础建立在领袖个人权威的基础上。魅力权威过于带有感情色彩并且是非理性的，魅力权威的非理性也必然带来其统治的非稳定性和非长久性。

三、法理权威

法理权威即合法而理性化的权威。法理型权威以内部规则为基础，相信政策，规章必须合乎法理，权威拥有者在法律规则之下发布命令。这种统治与前面两种统治方式有着根本不同，是一种“非人格化”的统治。其权威寄托在规则、程序和制度之上，因而难以被滥用。

综上所述，三种权威类型都具有统治的合法性，都有着各自不同的基础和特性。法理型权威在现代社会中占主导地位，它是理性的；其他两种权威主要出现在传统社会中，它们是非理性的。科层制组织的运作基础与法理型权威密不可分。在韦伯看来，科层制组织是在经济成为社会的主导因素，人们的行为在从传统、价值、情绪向目的理性过渡，统治类型由传统型和魅力型向法理型的过渡这一背景下逐步成为合法型统治的“最纯粹类型”的。

03 不同权威下的组织类型

一、传统型组织

以传统权威为核心、以先例或惯例为基础的组织，而这些先例或惯例是由其统治者以传统遗传下来的规则加以确定的。这类组织的特点主要有：

(1)统治者和服从者之间往往存在某些天然的亲缘关系，统治者之所以获得控制权威，完全是因为其具有某种特定的身份。(2)支配者和被支配者之间的关系不是“上司”与“下属”的关系，而是一种“主人”与“臣仆”之间的关系，维系两者之间的关系是出于个人的忠诚与义务，即所谓封建家臣制。(3)绝对性，即在支配者那里，以言代法，权力不受限制，具有至高无上性。因而组织缺乏行之有效的专业化和技术化的行政管理制度。(4)组织行为缺乏经济理性。(5)组织具有强烈的守旧性和宗教性。

二、魅力型组织

又称神秘化组织或卡里斯马型组织，这种组织形态基于领导者的“超凡魅力”(包括领袖的超人能力、英雄主义精神及模范品格等)而产生。其主要表现为以下特点：

(1)维系组织的基础是非理性的。维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情，这些都体现了一定的非理性。(2)组织内部管理的非专业化。(3)组织的不稳定性。

三、理性—合法性组织

又称科层制组织。这类组织以组织内部的各种规则为基础，人们对权威的服从以依法建立的等级体系为依据。只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理性的科层制”。科层制之所以具有理性特点，是因为该类组织实行职能专业化、明确了层级权威界限、对管理者进行专业化训练，它不仅被专门用来作为实现某些既定目标的手段，而且此类组织还有一系列的规则和程序，一定时期在组织中担负一定职务的组织成员必须依据这些规则和程序行使其权力，以保证追求组织目标的一致性和有效性。

01 科层制组织的实践困境

1.形式主义导致的效力悖论；2.压以个性导致的创新缺失；3.本位主义导致了合作意识缺乏；4.文牍主义导致的积极性不足；5.权力垄断导致的反民主性。

02 科层制组织理论的延续和发展

一、米塞斯对科层制的辩证理解

路德维希·冯·米塞斯在《科层制度》中从人类行为入手，将科层制度界定为“一种行政技术和组织原则”。科层制度源于人类思想选择的结果，这是对两种不同组织管理方式的选择：即逐利组织与科层组织。

米塞斯认为科层管理是民主政府不可缺少的手段，是一项行政技术和组织原则，本身并无好坏之分。米塞斯指出，科层体制是一套自我封闭的体制，与资本主义市场经济体制相互平行。科层体制并不直接等同于集权体制，但它往往是实现集权体制的帮手。

逐利的企业，才是健康的企业。因为只有逐利的企业才追求最佳的原料购置、资源配置和生产产出，并提出创造最好的环境。相反，科层管理的逻辑则完全不同。官僚的任务是服从上级机构制定的细则和条例，循规蹈矩，不求进取。官僚工作和考核是最为困难的，他们并不逐利，至少不会为这个机构本身逐利，因而缺乏有效的监督和激励。

韦伯是把经济学分析局限于讨论理性行为亦即根据目标和手段来计划行动。米塞斯批评韦伯这种对行为的狭隘观点。在米塞斯看来，与理性行为相对的并不是非理性行为，而是无为。米塞斯认为，不要过于寄希望于科层体制，尽管人们还不能完全摆脱科层体制。科层体制是一种恶，人们应该将这种可能的罪恶限制在最小的范围之内，像监督罪犯一样监督官僚，防止它侵犯人们的个人权利空间。由此可见，米塞斯对科层制的态度是“模棱两可”的，他虽然并未绝对排斥科层制本身，但他却提醒我们要警惕和预防科层制给现实带来的“恶”。

二、默顿、布劳等对科层组织反功能的分析

“反功能”这一概念最早由默顿提出，其主要是针对韦伯几乎只强调科层制的正面功能—特别是相对于传统管理方式的正面功能而提出的。如前所述，韦伯认为科层结构具有以下特征：专业化分工、权责明确、照章办事、层级节制、非人格化等。科层制的首要目的在于保证行动的精确性、可控性与有效性。按照默顿的说法，早期功能主义把太多的功能合理性赋予了社会实在，这是因为早期功能主义主要建基于功能分析中的三个来自入类学的假设：一是社会功能一致性的假设；二是功能普遍性的假设；三是功能不可缺的假设。默顿指出，科层制在提高了效率的同时，也具有明显的反功能，其主要表现为：刻板僵化，化，墨守成规，效率只针对例行事务，一旦特殊事件发生，既定条件改变，便反应迟钝，动作缓慢，这被称作“训练性无能”，这主要因为科层制为了维护自身的行为能力和一致性，极力强调对规章的遵守。照章办事成为一切活动的首要准则，工具价值成了最终价值，目的的重要性被手段取代。“训练性无能”的另一起源，在于科层制结构的另一个特征；对非人格化关系的强调，权威是抽象的，不利于相互之间的沟通与协作。

默顿认为，实际的科层制度越是接近韦伯的理想类型，就有越多没有想到的结果，以功能失调、陈规守旧的形式使组织的活动瘫痪，而它自身的功能失调大大地影响了它的规律性和有效性。最严重的功能失调是那些规章程序只是按照字面执行而并没有深入人心，它们失去了作为组织活动标准的作用而成为教条。

继默顿之后，彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》中对科层制的反功能作了很精辟的分析。布劳和梅耶认为，无论是私人机构还是公共机构，只要采用了科层制，就会出现科层制的反功能。布劳认为，科层制的反功能主要有三个：一是低效率；二是保守性和对革新的抵制；三是对社会阶级差别的固化。布劳归纳和总结出科层制反功能的两个怪圈：一个怪圈是“科层制是没有能力修正自己错误的组织，因此，科层制的反功能正好是其自我平衡的一部分。另一个怪圈是“如果与商业价值观一致，在决策中就需要一种基于荣誉和政治考虑的公共服务；如果与民主价值一致，公共服务人员就要满足选民的要求(并因此敏感于政治)。”

三、古德塞尔对科层制的辩护

当西方公共行政学界对科层制的批判和否定正值高峰之时，查尔斯·古德塞尔反其道而行之，他在 1983 年出版的《为官僚制辩护》一书中提出了不同于主流论调的独特观点。古德塞尔将对科层制的指责与批评分为两类：一是来自大众媒体的指责，二是来自学术界的批评。他总结了学术界对科层制提出的“三大罪状”：低效率，政治权力的滥用、对个人的压抑。

古德塞尔主要从五个方面对科层制进行了辩护：

(1)通过对有关科层制的调查数据进行分析，考察公众对于科层制的真正态度和看法，以及科层制的工作效果，发现科层制并非像普遍认为的那么无效，官员的形象也并非一无是处。

(2)对科层制进行比较研究、他通过对不同国家、不同科层机构、不同服务对象等进行比较发现，科层制组织并非人们所指责的那样拙劣。

(3)指出科层制已背负“不能承受之重”，由于人们对科层制提出了过多不现实的要求，以至于科层制因为无法满足人们的过分要求而受到诟病。

(4)对科层组织中的成员进行剖析，指出官员并非完全面目可憎。

(5)对科层制的规模进行新考察，指出美国科层系统的规模属于适中而并非过于庞大。“没有科层制，社会将变得更加不公正，政府行为将更具有不确定性。”古德塞尔认为，学术界以往对于科层制的研究多立足于某些本身就可疑的理论假设，研究偏重于理论的逻辑推演而忽略实际数据的分析。他提出了两点建议：第一，公共行政必须有自信发展自己的科层制理论；第二，在研究、培训与顾问的过程中，学者应该减少对宏观解决方案的强调而致力于关注具体的改进方法。对于科层组织中的从业者，古德塞尔提出了三点建议：一是必须认识到科层制并不会就此消亡；二是必须承认所有的科层机构、项目与框架都是个性化的；三是必须关注于用具体特殊的方法解决具体特殊的问题。

四、塞尔兹尼克对于科层组织内部授权的研究

菲利普·塞尔兹尼克认为授权是科层制实行控制的需要。授权后并不代表下属职员拥有无限的权力，只是在某些方面的工作中、有一定的决策权，使工作变得更具灵活性。下属职员最终要服从上级，科层制管理并没有改变这点。授权的优点是科层组织的管理者将注意力集中在相对较少的问题上，还可以通过训练使组织成员在某一方面的能力得到增强。授权的弊端是层层授权会导致分散主义和各个子单位间的利益冲突，同时也会增加人事变动的费用，从而造成对整个组织绩效不利的后果降低科层制的效率。他提出了两个限制功能失调的抑制因素，即参与者对组织目标的内在化和组织多目标业务的有效性，以此来控制日常决策对组织目标偏离的倾向。塞尔兹尼克的贡献在于说明了运转失调不仅是过量制定规章制度的产物，而且是由于活动的专业化使得组织成员仅仅关注特殊的目的面不顾整体目标和环境的影响。