一、滥用职权的涵义
滥用职权顾名思义就是滥用行政职权，所以首先了解一下行政职权。百度百科对行政职权介绍如下：
（一）滥用职权的涵义
行政滥用职权是一个法律概念，在《行政诉讼法》《行政复议法》等法律中都规定了这个概念，但是它在实践中是复杂多变的，因为它的内涵十分丰富，而且在运用时也很难准确把握。[1]我认为行政滥用职权不仅仅像有些学者认为的是指行政滥用自由裁量权，它应该包括行政主体及其工作人员在法定的职权范围内的一切不适当的行政行为。
对于行政滥用职权的涵义学界有不同的看法。
1.违背法定目的说。该说认为，滥用职权是指行政机关行使职权背离法律、法规的目的，有违法律的基本原则。我认为这种学说有法律法规作为依据，是可靠的。任何行政职权的行使都只能是为了实现法律授予该行政主体特定行政职权的特别目的的。
2.显失公平说。该说将行政滥用职权定义为行政主体在自由裁量权内不正当行使权力导致显示公正的行政违法行为。该说认为行政滥用职权在内涵上应该有以下应有之义：（1）行政行为受不正当动机和目的的支配致使行为违背法定目的的利益；（2）不合理考量致使行为结果失去正确性；（3）任意无常违反同一性；（4）强人所难违背客观性；（5）不正当的延迟或者不作为；（6）不正当的程序瑕疵。我认为该学说是不科学的，因为公平本来就是一个抽象概念，大家对它的理解都是有争议的，用一个有争议的词语去解释另一个有争议的词语，这样得到的结论是不科学的。
3.综合说。该说认为，合理性原则是自由裁量权运用中应当遵循的规则，在确认自由裁量权与防止行政专制之间，现代国家一般采用法律精神来规范自由裁量权。这种要求具体到司法上一般演变成对行政动机、目的、事实基础和实质内容的要求，因此，具有不正当的动机的行政决定就是滥用自由裁量权的决定，属于滥用职权。与前两种学说相比，这种似乎更具有全面性，但却没有回答滥用职权是否只发生在自由裁量权之内，也没有回答非行政决定是否也存在滥用职权的问题。
4.列举说。该说认为，行政滥用职权是一个弹性巨大的概念，即使在西方国家，这个概念也在各个历史时期有其不同的内涵。因此，该说建议把我国行政滥用职权分为十部分内容：不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的延迟、不正常的背离、不一致的解释、不合理的决定、不得体的方式。然而这种包罗万象的做法并不科学，因为任何立法理由总是存在一定的缺陷，倘若这种列举未包含全部，那对责任的追究将会有巨大困难。[2]
综上所述，我认为滥用职权的涵义应该采用背离法定目的说。因为任何行政职权的行使都只能是为了实现法律授予该行政主体特定行政职权的特别目的的。行政主体的行政职权是法律授予的，行政职权的行使必须符合法定目的，否则就失去了法律依据，违背了法律赋予其行政职权的初衷，违背初衷的行政行为自然是滥用职权的行政行为。
所以滥用职权的涵义是行政主体及其工作人员在法定的职权范围内的一切背离法定目的的不适当的行政行为。
（二）滥用职权与其他违法行政行为的区别
1.滥用职权与超越职权
滥用职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授权的组织，所实施的具体行政行为，虽然形式上在法定范围内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精精神和原则，不正当的行使职权，通过表面合法的手段达到实质非法的目的和意图。超越职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授权的组织所作出的具体行政行为，超越了法律法规规定的权限范围。
2.滥用职权与明显不当的行政行为
滥用职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授权的组织，所实施的具体行政行为，虽然形式上在法定范围内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精精神和原则，不正当的行使职权，通过表面合法的手段达到实质非法的目的和意图。他违反了合法性原则。明显不当的行政行为是指行政机关在自由裁量范围内，做出了非常不合理的具体行政行为。这样的行政行为违反了合理性原则，并没有违反合法性原则。
3. 滥用职权与违反法定程序的行政行为
滥用职权是指行政机关及其工作人员以及法律法规直接授权的组织，所实施的具体行政行为，虽然形式上在法定范围内，但其内容不符合法律法规设定的目的、精精神和原则，不正当的行使职权，通过表面合法的手段达到实质非法的目的和意图。违反法定程序的行政行为是违反了法定程序，是属于形式违法，而滥用职权是实质违法。
二、滥用职权的认定标准
行政滥用职权行为在行政管理过程中随处可见。滥用职权是一个弹性极大的概念，它在各个国家各个时期有着不同的内涵。世界各国多以立法或者判例的形式确认滥用职权的情形，如英国权力滥用被归结为不符合法律规定的目的、不相关的考虑、不合理的决定三种情况。法国行政法把权力滥用归结为三种现象：第一种是行政主体行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或者所属团体利益；第二种是行政主体的行为虽然符合公共利益但是不符合法律授予这种权利的特定目的；第三种是不按法律要求适用程序。[3]
（一）借鉴外国立法，根据我国的实际情况，我认为应该从多方面确定滥用职权的认定标准，以下是认定滥用职权的主要标准：
第一，行政滥用职权的主体是特定的，它的主体必须是行政主体，而行政主体又包括行政机关及其工作人员。行政法上滥用职权的主体是行政法上的行政机关或者经过法律授权行使行政权的组织。如果它们的工作人员实施了滥用职权的行为，其本人应该承担相应的民事责任和刑事责任，而滥用职权导致的行政责任应当归结于其所在的组织。因为行政滥用职权中涉及的行政法律关系属于行政外部法律关系，即行政主体与象征相对人之间的关系，而不是行政机关和经过法律授权行使行政权的组织的工作人员与行政相对人之间的关系。
第二，该主体实施了背离法定目的的行政行为。我认为这是在实践中最明显的滥用职权的情形。因为该行为不符合法律、法规规定的授予行政主体行政职权特别目的，它已经失去了法律依据，因此这样的行为就是滥用职权的行政行为。任何行政职权的行使都只能是为了实现法律授予该行政主体特定行政职权的特别目的的。而且我认为这也是对行政主体行使行政职权最基本的要求，因为如果行政主体连这一点都做不到，那么法律授予它行政职权，将没有任何意义。当然，这样就对立法有较高的要求，它要就立法机关在立法过程中必须科学立法，谨慎的授予行政主体行政职权，不断提高立法的质量和水平。
第三，该主体实施的背离法定目的的行政行为是有侵害性的。行政主体实施违法或者不当的行政行为，尤其对行政职权的不当运用，其侵害结果可以从三个方面分析：一种情况是行政主体实施了不当的行政职权或者对行政职权做了不当使用，而造成了相对侵害结果。所谓相对侵害结果是指不当之职权侵害的对象是一定范围和一定程度的，如行政主体在超越行政职权的情况下，其侵害后果可能仅仅限于对另一行政主体职权的侵害，这样的侵害同样是一种侵害，即只要此一行政部门行使彼一行政部门的行政职权其对彼一行政部门而言就是一种压制。但在这种不当职权中行政相对人并不一定受到了实质意义的侵害，因此，这样的侵害具有较大的相对性。另一种情况是，行政主体实施了不当的行政职权或者行政误用职权或者行政藐视职权或者行政超越职权，但实际上这种行为或许没有给行政相对人或行政法上的其他利害关系人造成侵害。第三种情况是行政主体实施了不当的行政职权，其结果给社会，行政相对人等造成了绝对的侵害，如行政主体滥用职权而剥夺了行政相对人的权益。在行政滥用职权的情况下，行政主体的不当职权行为所造成的侵害后果是绝对的，即每一种滥用行政职权的行为，每一次滥用行政职权的行为必然会给行政相对人或者法律秩序造成侵害。[4]
第四，行政机关拥有此项行政职权。以此区别于行政机关超越职权的违法行为。滥用职权的前提是拥有此项行政职权，而没有正确使用拥有的此项行政职权。超越职权是指没有此项行政职权，而使用该行政职权。
第五，后果显失公正。滥用职权如果情节轻微，后果非显失公正，不应该纳入行政诉讼法所规定的“滥用职权”范围，是所谓“不合理”与“不合法”区别在此方面的体现。如果行政行为的后果显示公正即为滥用职权的行政行为。
第六、不正当的程序。通常包括以下情形：
1.严重适当的步骤，包括必要步骤的省略，必要步骤的颠倒，肆意增加步骤等。
2.非常不得体的方式。
3.选择一种司法程序代替行政程序。
（二）我认为以上三点是认定滥用职权的主要标准，认定滥用职权还应该考虑一些参考因素，对于严重违反以下原则，严重损害公民合法权益的行政行为也要予以规制。
1.违反信赖利益保护原则。
信赖利益保护原则是行政法上的一个重要的原则。信赖利益保护原则源自行政行为效力的特殊性。通说，行政行为具有公定力，也即行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人予以尊重的一种法律效力。由此，行政行为一旦作出，善意的的行政相对人就可能基于对于行政行为的信赖而作出某种行为，形成某种秩序或者取得某种利益，这也就是行政法上的信赖利益。而当原来的行政行为的效力受到质疑时，行政相对人基于对原来行政行为的信赖而形成的现有秩序或利益就可能受到影响，行政行为若被撤销，而行政相对人基于原来行政行为所能取得的利益均失去了依据，这里就涉及信赖利益保护的问题。信赖利益保护，事实上是基于行政相对人的利益而对违法或者不合理行政行为纠正形成的一种限制。由于信赖利益是一项已经被现代行政法所承认的原则，如果行政机关在作出某项行政行为时，没有考虑应当予以保护的信赖利益而作出了某项行政行为，同样可能涉及对行政裁量权的滥用，从而构成滥用职权。[5]
2.违反比例原则。
行政法意义上的比例原则，最早起源于德国，因其较强的可操作性，成为约束裁量行为的司法审查标准中的帝王条款。我国《行政处罚法》对该原则已有相关表述，部分学者已将比例原则列为行政法的基本原则之一。
简单来说，比例原则就是对执法目的、执法手段和执法代价之间的比例关系限制。它要求行政主体实施行政行为时，在确保实现执法目的的前提下，尽量减少给行政相对人带来的权益侵害和不利影响。
比例原则要求的合理性可以在三个层次上得以展开：
其一，妥当性。又称适当性，即行使裁量权所采取的手段必须与行政目的相适应，行政主体行使行政职权的手段和方法有助于实现行政目的。司法实践中，对于适当性的审查和判断应采取最低标准，即所采取的手段对于所追求的目标是无丝毫促进作用的，完全无效甚至没有直接关联的，才可以认定是明显不合理的。
其二，必要性。即在众多指向行政目的的手段和方法中，行政主体应当选择对行政行政相对人权益侵害最小的那个，且该手段的行使只能限于必要的限度。
其三，利益均衡性。又称狭义比例原则，强调的是执法目的与执法代价之间的比例衡量。进一步说，是在实现的公共利益与对公民造成的损害之间进行权衡。行政机关为达到行政目的所采取的必要手段，给相对人带来的侵害不能超过行政目的。若代价比执法收益还要大，则宁可不采取这种执法手段。[6]
3.主观过错。
我认为行政主体在实施滥用职权的行政行为的时候可能具有主观过错。主观过错又分为主观故意和主观过失，主观故意是指行政主体在实施行政行为的时候，明知其实施的行政行为是法律禁止的而希望自己实施的行政行为发生。主观过失是指因疏忽大意或者过于自信而导致滥用职权的现象发生。因为有的时候行政主体在行使行政职权的时候，明知道是滥用职权的行为，还故意为之，有的时候该主体抱着侥幸心理，认为没有人会发现它的这一滥用职权的行为，等到东窗事发时再后悔已已经晚了。所以行政主体在实施行政行为的时候应该尽量做到客观公正。
4.对象错误。
对象错误是指法律在授予行政机关某些行政职权的时候规定了该项职权应当适用的对象，而行政机关在行使这项职权的时候适用的对象不是法律规定的对象。我认为这也是一种滥用职权的情况。因为有的时候法律授予行政机关针对某些特殊群体的某项行政职权，是对需要予以特别照顾的该特殊群体的帮助，如果适用对象错误，则失去了赋予该行政机关此项行政职权的意义。有的时候行政主体利用法律授予的行政职权为自己创收，为了私人利益故意将该项行政职权适用对象错误。，这样使应该受到帮助的人依旧困难，而生活条件比较优越的人反而更加富有，这是在滥用职权。如果这样的情况经常发生，可能会引发人民的不满，不利于和谐社会的建设。所以对这种滥用职权的情况也应当予以规制。
（三）对滥用职权的监督
1.司法监督
在我国滥用职权的现象到处可见，虽然法律对滥用职权做了规定，但是它在实践运用中是复杂多变的。所以法官在审理案件的时候总是有以规避这一概念的使用。如2007年9月13日，上海市浦东新区北蔡派出所民警胡某在调查治安案件过程中对事发时的旁观人员雷某进行询问，雷某拒绝回答。胡某口头传唤雷某到派出所，遭到雷某拒绝。胡某遂宣布对雷某予以强制传唤，双方发生拉扯，推搡。10月8日，上海市劳动教养管理委员会作出决定，对雷某以犯有妨碍执行公务行为收容劳动教养一年。雷某回到重庆后提起行政诉讼。一审法院审理认为，上海市劳动教养委员会作出的劳动教养决定有背于法律法规授权目的，属于滥用职权行为，判决予以撤销。二审法院审理认为，雷某妨碍公务行为的情节，后果及社会危害性等不符合劳动教养的条件。上海市劳动教养委员会适用《劳动教养试行办法》的规定对雷某作出劳动教养的决定，属于适用法律不当。二审法院在对一审裁判理由予以纠正的基础上，维持了一审判决。
二审判决以后，虽然案件以完美的结局尘埃落定，但是，该案一、二审判决书中法官裁判理由的变化，却如余音绕梁，令人回味。一方面，一审法官适用滥用职权的规定，撤销被告作出的劳动教养决定，这可以看出滥用职权规定对于行政审判的重要实践意义。另一方面，对于一审中滥用职权规定的一次难得的成功运用，二审法官却没有敏锐的跟进（尽管被告的行为是否构成滥用职权是二审审理的焦点），而以被告对雷某的违法行为选择适用法律是否适当为审判思路，轻描淡写的搁置了滥用职权的审查路径。滥用职权规定在行政审判实务中被合法的规避发人深省。[7]
从这个案例中，我认为司法机关应该对滥用职权的行政行为进行监督，而且是外部监督。司法机关应该在司法实践过程中，积极应用滥用职权的相关规定，对滥用职权的行政行为给予严厉处罚。司法机关不应该刻意规避对“滥用职权”这一概念的适用。这样可以使“滥用职权”这个概念与司法实践紧密联系，从而凸显滥用职权的重要性，使行政机关提高警惕，少做，不做滥用职权的行政行为。
2.行政监督
我认为行政监督属于内部监督，其中包括本行政机关内部的监督部门的监督、行政机关的上级机关的监督以及相关主管机关的监督。行政机关内部应该设置监督部门，主要负责对本行政机关的行政行为进行监督，对滥用职权的行为予以规制。行政机关的上级机关应该对下级机关的行政行为进行监督，对滥用职权的行为予以惩罚。相关机关的主管部门应该对其管辖范围内的行政行为进行监督，对滥用职权的行为予以管理。
3.社会监督
公民，各民间组织应该积极的参与到行政监督中来。对于滥用职权的行政行为要到有关机关进行举报，对举报的公民和组织应该予以保护，不公开其信息。同时，公民，各组织的举报应该实事求是，对于诬告陷害，捏造事实的行为，予以严厉处罚。
结语
在我国滥用职权的现象到处可见，虽然法律对滥用职权做了规定，但是它在实践运用中是复杂多变的。所以需要我们对滥用职权的涵义和认定标准进行研究。对滥用职权的涵义及认定标准的研究要求我从多方面对滥用职权进行分析，首先，我主要从行政职权的概念，特征和滥用职权在国外的立法例的学习中，得出滥用职权的涵义，其涵义为行政主体及其工作人员在法定的职权范围内的一切背离法定目的的不适当的行政行为；其次，我主要介绍了认定滥用职权的三个主要标准，分别为特定主体、背离法定目的、有侵害性。我认为这三个主要的认定标准是一切滥用职权的行政行为都具备的三个要素。然后我又提供了四个认定滥用职权的行政行为的参考因素，分别为违反信赖利益保护原则，违反比例原则，主观过错，对象错误。我认为这是认定部分比较特殊的滥用职权的行政行为中需要考虑的因素。最后，司法机关、行政机关和社会应该对滥用职权的行为进行监督。总之，我认为经过对滥用职权的涵义和认定标准的研究有利于公众对滥用职权的理解，也有利于提高政府依法行政的质量和水平，同时也为法官在司法实践应用中以滥用职权为依据审判案件时，提供了参考依据。
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陕西米脂法院 何建民、杜静 责任编辑：李思科 贺来军
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