天津市和平区区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

摘要

本报告立足于天津市和平区建设“高质量发展、高水平开放、高效能治理、高品质生活的社会主义现代化大都市标志区，天津市金融、商务、商业、文化、教育、医疗核心功能区，国际消费中心城市核心承载区，国家全域旅游示范区，历史文化名城展示区，‘津城’发展极核与城市‘会客厅’”的战略定位，聚焦其作为“天津市中心城区的核心、天津市党政军机关所在地、全市金融、商贸、商务、信息、文化、教育的中心、国家服务业综合改革试点、国家卫生区、国家公共文化服务体系示范区、全域面积仅9.98平方公里的‘袖珍’强区、发展空间极度饱和、功能密度极高、管理服务精细化要求极严、历史文化遗产丰富、城市更新与保护压力交织、人口结构多元、‘螺蛳壳里做道场’的典型代表、新时代超大城市核心区高质量发展的样本”在新时代践行“中心战略”、实现内涵式发展与能级跃升所面临的深层空间治理与功能优化矛盾。和平区区情集“天津‘心、眼、魂’所在，市委市政府驻地，百年金融、百年商业、百年教育、百年医疗的汇聚地，全市经济密度、服务能级、单位产出最高的行政区，坐拥海河景观带、五大道历史文化街区、金街、解放北路金融街等核心资源，下辖劝业场、小白楼、南市、南营门、五大道、新兴六个街道办事处，空间格局已高度成熟稳定，土地资源开发强度接近极限，存量更新与精细化运营成为唯一路径，城市管理与社会治理压力巨大，公共服务品质要求极高，历史文化保护与城市现代化发展需高度协同，在‘津城’发展格局中需进一步发挥核心辐射与高端引领作用”于一体。现行的六个街道的行政区划与管理框架，在支撑区域能级持续跃升、优化“‘一核引领、两带驱动、多点支撑、全域精致’的功能空间格局、破解“‘空间超载、功能过密、新旧交织、治理精细、辐射带动、发展后劲’等结构性矛盾、强化社会主义现代化大都市标志区核心功能、推动存量空间价值倍增、促进全域高品质一体化与共同富裕等方面，日益显现出调整与优化的内在必要性：“街道间规模、功能、负荷不均，资源配置与治理效能有待优化”，各街道在面积、人口、经济总量、功能构成、管理复杂度上存在差异，部分街道管理幅度过小或功能过于单一，可能影响公共服务均衡配置和基层治理效能的最大化；“核心功能过度集聚与空间承载力逼近极限的矛盾突出”，行政、金融、高端商务、顶级商业、优质公共服务等功能在海河沿线、小白楼-解放北路、金街等区域高度叠加，导致交通、环境、安全等“大城市病”在局部地区凸显，亟需通过功能疏解与再平衡优化空间结构；“历史文化遗产保护利用与城市活力激发、民生改善需更深度融合”，五大道、解放北路、中心公园等历史文化街区与风貌区的保护要求，与地区产业升级、社区活力提升、居住环境改善之间存在一定张力，需创新空间治理模式以实现共生共荣；“城市管理与社会治理的精细化、智能化水平与‘标志区’定位存在提升空间”，作为展示天津形象的第一窗口，在城市景观、市容环境、秩序管理、应急响应、社区服务等方面需要树立全国标杆，现行街道-社区架构在资源整合、快速响应、智慧赋能方面仍有潜力可挖；“在‘津城’核心区中的辐射带动与功能溢出机制有待强化”，和平区的金融、商务、消费、文化等高端服务功能，如何更有效地服务、辐射、带动周边城区，形成“核心-外围”良性互动，需要在空间政策和机制上进一步创新。为破解上述结构性困局，本报告提出“内涵发展、精致增长、功能优化、治理赋能、传承创新、核心引领”总体原则，构建“核心巩固、轴线优化、片区协同、网格重塑”的街道区划优化与治理提升战略框架，并设计“近期微调、中期优化、远期升华”三阶段实施路径。旨在通过前瞻性、精细化的内部空间治理单元优化与深层次体制机制创新，为和平区在“总量锁定、存量优化”的刚性约束下，破解空间瓶颈，实现功能、产业、人口、环境的动态平衡与品质跃升，持续巩固提升核心区竞争力与吸引力，探索具有全国示范意义的“超大城市成熟核心区、高密度建成区、功能极度复合区”空间治理现代化新范式。

一、 战略背景与必要性分析

1.1 国家战略与城市核心使命

我国已转向高质量发展阶段，超大城市的发展从外延扩张转向内涵提升。天津市委、市政府对中心城区特别是和平区提出了“做示范、树标杆、当窗口”的更高要求，明确要建设成为社会主义现代化大都市的标志区。这要求和平区必须在空间治理上进行一场深刻的“精耕细作”式革命，在几乎“零新增”空间的前提下，通过内部结构的优化重组和治理体系的现代化，最大化释放空间价值、优化功能配置、提升环境品质、增强发展韧性和辐射能级。然而，当前相对固化的街道区划格局，在应对新时代更高要求时，可能存在的资源配置不够均衡、管理效能有待提升、功能布局可进一步优化等问题逐渐显现。推动以街道区划优化和治理体系升级为核心的内部空间治理改革，是和平区履行核心使命、实现永续发展的内在要求和战略抉择。

1.2 区域能级跃升与内涵式发展内在驱动

和平区正处在从“总量优势”向“质量优势”和“效能优势”跃升的关键阶段。传统的“摊大饼”式发展模式无空间可行，必须转向“优结构、提密度、强功能、精治理”的内涵式发展新路。现行街道区划设置形成于特定历史时期，随着城市功能演进和人口结构变化，部分街道的管理幅度、资源匹配与当前承担的繁重发展、管理、服务任务之间可能存在不适应性。通过审慎、科学的街道区划优化和治理单元重塑，有利于更均衡地配置行政资源与公共服务资源，提升基层治理的精细化和响应速度；有利于促进功能片区内部及之间的更高效协同，缓解局部过度拥堵压力；有利于为历史文化保护、城市更新、社区营造等提供更合理的空间管理载体；是和平区破解空间约束、激发内生活力、实现高质量发展的“关键内功”。

1.3 现行街道区划与治理面临的主要适应性挑战

“街道规模与负荷不均，可能存在管理效能落差”。六个街道在面积（从最小的约1平方公里到最大的约3平方公里不等）、常住与流动人口密度、经济单元密度、管理事务复杂度上存在差异。规模过小的街道可能存在行政管理成本相对较高、资源统筹能力有限的问题；而规模较大、功能复杂的街道则可能面临管理幅度过宽、服务难以完全精准送达的挑战，影响全区治理效能与服务水平的均质化、高水平。“核心功能过度集聚与空间超载矛盾在局部凸显”。小白楼、劝业场等街道集中了全市最高密度的商务办公、金融机构、高端商业，通勤潮汐、交通拥堵、停车难、公共空间紧张等问题突出。功能的高度叠加在带来经济繁荣的同时，也对城市安全韧性、环境品质、人居环境构成了持续压力，亟需从空间管理单元的角度思考功能的适度疏解与再平衡。“历史风貌区保护与发展的治理协同需更优载体”。五大道地区横跨多个街道，其整体保护、文旅发展、社区治理需要跨街道的紧密协同。当前以单个街道为主体的管理模式，在统筹全域性历史文化资源的保护利用、品牌打造、业态引导等方面可能存在协调成本，需要探索更有利于整体保护和活化利用的空间治理机制。“城市管理精细化与快速响应要求对基层单元提出新挑战”。作为“城市客厅”，对市容环境、街面秩序、突发事件、智慧安防、垃圾分类等管理事项的响应速度和处置标准要求极高。现行街道-社区架构在面对跨区域、流动性强、突发性高的问题时，其联动协同效率和资源调配能力仍有提升空间，需要更扁平、更智能、更联动的治理网络支撑。“公共服务优质均衡与特色化供给面临空间资源配置优化”。教育、医疗、养老、文化等优质公共服务设施分布与人口分布、功能需求之间的匹配度可以持续优化。通过管理单元的优化，可以更科学地规划布局公共服务设施，实现“15分钟生活圈”的更高品质和更特色化供给。“在‘津城’发展中的核心辐射机制需空间政策接口”。和平区的高端服务功能外溢，需要与周边城区在产业协作、交通连接、生态共治等方面建立更紧密的对接。街道作为基层执行单元，是政策落地和项目对接的“最后一公里”，其区划设置和职能配置应有利于这种区域协同的落实。

二、 战略目标与基本原则

2.1 战略目标

本次街道区划优化与治理提升的总体战略目标是：到2035年，通过科学、审慎、渐进的空间治理单元优化与系统性体制机制创新，构建起与“社会主义现代化大都市标志区”定位高度契合，与内涵式高质量发展要求深度适应，与“一核引领、两带驱动、多点支撑、全域精致”功能格局精准匹配的“规模适度、权责清晰、功能互补、治理高效、服务优质、富有活力”的现代化街道行政区划与基层治理体系。

空间治理结构优化目标：形成“核心巩固、轴线优化、片区协同、网格重塑”的街道空间新布局。巩固提升核心商务商业区（“一核”）的管理服务能效，优化海河服务经济带和新兴消费活力带（“两带”）沿线街道的功能协同，强化历史文化、宜居生活、创新融合等特色功能片区（“多点”）的内部整合与特色发展，实现街道区划设置与全区功能布局、人口分布、管理需求更佳的契合度。基层治理效能跃升目标：实现街道管理幅度更加合理，资源配置更加均衡，权责关系更加清晰，响应机制更加敏捷。建成“区-街-社区-网格”四级联动、智慧赋能、平战结合、共建共享的现代化超大城市核心区治理共同体，治理精细化、智能化水平全国领先。城市功能品质提质目标：促进核心功能疏解与再平衡，缓解局部空间超载压力。推动历史文化保护传承与城市更新、社区发展的深度融合。实现基本公共服务更加优质均衡，特色公共服务供给更加丰富，“15分钟生活圈”品质全面提升，人居环境显著改善。发展活力与辐射能级增强目标：优化后的街道架构更有利于激发市场活力和社会创造力，更高效承载金融创新、消费升级、文化创意等新动能。强化和平区作为“津城”核心的功能辐射和政策溢出效应，形成更紧密的区域协同发展接口。

2.2 基本原则

坚持总量稳定，内涵优化：不寻求扩大行政区域面积，聚焦现有9.98平方公里范围内的内部结构优化与效能提升，做精做细存量空间。坚持因地制宜，规模适度：根据各区域功能定位、人口密度、管理复杂程度、历史文脉等因素，科学确定街道的合理规模和管理幅度，不搞“一刀切”。坚持功能导向，协同发展：街道区划调整应有利于促进相近功能集聚、相邻区域协同，缓解功能过度叠加矛盾，形成特色鲜明、功能互补的发展格局。坚持管理高效，服务便民：以提高行政效率、降低管理成本、提升公共服务可及性和满意度为重要出发点，确保调整后基层治理更顺畅、群众办事更便利。坚持传承文脉，保持稳定：充分考虑历史沿革、文化认同和群众*惯，审慎稳妥推进，确保调整过程平稳有序，不影响历史文化街区的完整性和社区归属感。坚持依法依规，科学民主：严格履行法定程序，深入开展调查研究、专家论证、风险评估，广泛听取社会各界和居民群众意见，确保决策科学、程序正当。

三、 战略布局方案构想

基于上述目标与原则，提出“核心巩固、轴线优化、片区协同、网格重塑”的总体战略布局，并按“近期、中期、远期”三阶段构想具体方案。

3.1 近期（未来2-3年）：深入调研与微调试点

核心任务是全面评估现状，开展精细化研究，并在条件相对成熟的区域进行小范围管理优化试点，为可能的中期调整积累经验。

开展“和平区街道行政区划与治理效能综合评估”专项研究。委托权威机构，对六个街道的面积、人口、经济、功能、管理事务、公共服务设施、社区设置、资源负荷、跨区协调事项等进行全面量化评估与定性分析，精准识别存在的问题与优化潜力点。在“五大道历史文化街区”探索建立“跨街道保护与发展协同机制”。在不改变现有街道行政区划的前提下，由区级层面牵头，建立涵盖相关街道、文旅、规划、住建、城管等部门的“五大道地区协同管理委员会”，负责统筹该区域的整体规划实施、风貌管控、文旅产业发展、环境综合整治等，探索“管理事务协同、行政区划不变”的过渡模式。选取1-2个规模较小或管理负荷显著不均衡的社区，试点“社区规模优化与管理资源整合”。在充分尊重民意和保障服务的前提下，研究合并规模过小社区或拆分规模超大社区的可行性，优化社区工作者配置和公共服务设施布局，提升社区治理和服务效能。深化“网格化”管理与“吹哨报到”机制。进一步做实做细基础网格，强化网格与街道、部门之间的数据共享和业务协同，提升对城市管理、公共服务、安全稳定等问题的发现和处置效率，为街道区划优化后的精细化管理打下基础。

3.2 中期（未来3-8年）：优化布局与稳步实施

在深入研究、凝聚共识、条件成熟的基础上，审慎推动街道区划的优化调整。

方案一（适度合并，聚焦效能）：研究推动“劝业场街道与南市街道”合并的可行性。这两个街道地域相邻，同属传统商业、文旅、居住高度混合的区域，功能相似度高。合并有利于整合商业文旅资源（如整合金街、南市食品街、鼓楼等资源），形成更大规模的商业文旅融合示范区；有利于统筹该区域的城市更新与社会治理，降低行政管理成本，提升规模效益。新街道可考虑沿用“劝业场”这一具有全国知名度的历史地名。方案二（功能重组，强化特色）：研究推动“小白楼街道与相邻部分区域整合，进一步强化金融商务核心区管理”。以小白楼街道为核心，考虑将其与相邻街道的纯商务办公区块（如解放北路部分路段）进行管理整合，形成一个功能更加纯粹、管理更加聚焦的“金融商务核心区”或“小白楼国际金融区”（可作为特殊管理区域或优化后的街道）。此举旨在为核心产业提供更专业、更精准的管理和服务，缓解功能过度混合带来的管理压力。方案三（巩固片区，均衡发展）：优化“南营门”、“新兴”、“五大道”等街道的管理边界与功能定位。根据评估结果，对上述街道的边界进行微调，使其管理范围与人口分布、功能板块更匹配。明确“南营门”作为行政办公、公共服务、宜居生活综合区；“新兴”作为创新经济、现代服务业拓展区与高品质居住区；“五大道”作为历史文化保护利用、高端文旅康养核心区（可探索与“文化旅游特色街区管委会”体制进一步融合）。同步深化“街道管理体制改革”。结合区划优化，进一步厘清区、街权责，推动资源、服务、管理向街道下沉。强化街道在区域发展、公共服务、城市管理、社会治理等方面的统筹协调能力。

3.3 远期（未来8-15年）：治理升华与典范建成

核心任务是巩固优化成果，建成与社会主义现代化大都市标志区完全适配的现代化治理体系。

形成“4-5个规模适度、特色鲜明、效能卓越”的现代化街道新格局。每个街道都成为功能突出、治理高效、服务优质、环境优美、魅力独特的城市名片。全面建成“智慧街区”。运用大数据、物联网、人工智能等前沿技术，实现街区运行“一网统管”、政务服务“一网通办”、社会诉求“一键回应”、安全风险“智能预警”，成为全国智慧城市建设的标杆区。实现“历史文脉与现代文明交相辉映，高端功能与宜居生活完美融合”。历史文化街区得到活态传承与创新发展，商务商业区运行高效、充满活力，居住社区安全、和谐、便利、富有归属感。和平区的核心辐射带动作用充分发挥，与周边城区形成高效协同、错位发展、共生共荣的“津城”核心区发展共同体。

四、 重点调整方向的详细论证

4.1 推动“劝业场-南市”区域合并的专项论证

必要性： 整合商业文旅资源，打造世界级消费核心区。劝业场（金街）与南市（食品街、鼓楼）是天津传统商业和文旅的标志，但目前分属两个街道管理。合并有利于统一规划、统一营销、统一管理，整合“逛金街、品美食、听相声、游鼓楼”的旅游动线，破解资源分散、联动不足的问题，合力建设国际消费中心城市的核心标杆区域。 统筹城市更新与社会治理，提升规模效能。该区域老旧小区多、商业设施密、流动人口大，城市更新和社会治理任务重。合并后，可以集中力量进行片区式城市更新规划，统筹解决停车、交通、消防、环境等综合治理难题，降低行政管理边际成本，提升公共资源使用效率和综合治理水平。 传承历史品牌，增强文化认同。“劝业场”是天津重要的历史与文化符号，具有极强的品牌号召力。以其命名新街道，有利于延续历史文脉，增强区域认同感和凝聚力。可行性： 地域相连：两者物理空间紧密接壤，无自然分隔。 功能相近：都以商业、文旅、居住混合功能为主，产业关联度高。 民意基础可期：通过充分宣传和沟通，阐述合并对改善环境、提升品质、振兴商业的积极意义，有望获得居民和商户的理解支持。潜在挑战与应对： 机构与人员整合：需制定周密方案，妥善安排干部和工作人员，确保平稳过渡。 服务延续性：确保合并过程中及之后，各项公共服务不受影响、便捷可达。

4.2 强化“小白楼金融商务核心区”专业化管理的专项论证

必要性： 服务国家战略，提升金融产业能级。小白楼-解放北路区域是天津金融业的心脏。通过管理整合与优化，可以为其提供更加专业化、国际化、精准化的“保姆式”服务，在楼宇经济、金融机构引进、金融创新试点、营商环境优化等方面形成更强大的合力，助力天津建设金融创新运营示范区。 缓解“潮汐”压力，优化区域交通与环境。聚焦金融商务功能，有利于更有效地规划和管理该区域的交通组织、停车设施、市容景观、公共空间，针对性解决白领通勤拥堵、午餐高峰拥挤、夜间活力不足等问题，打造高效、舒适、优雅的商务环境。 探索“功能区”与“行政区”融合管理新范式。可借鉴国内外金融区（如陆家嘴、伦敦金融城）的管理经验，探索建立更加突出经济管理和社会服务职能，相对精简高效的“金融区特殊管理机构”或优化后的街道体制，为全市功能区管理改革提供经验。实现路径： 管理范围优化：以小白楼街道现有范围为基础，考虑将解放北路（部分）等金融功能高度集中、但目前可能分属其他街道管理的区块，通过微调边界或建立协同管理机制纳入统一管理框架。 体制机制创新：赋予该区域管理机构在产业服务、楼宇管理、环境治理、安全应急等方面更大自主权和资源调配能力，建立与金融机构、重点楼宇的常态化对接服务机制。

五、 实施路径与保障措施

5.1 实施路径：三步走，积极稳妥

第一阶段：夯基垒台，研究准备（1-2年） 成立由区委、区政府主要领导牵头的街道区划优化工作领导小组，下设办公室和专业课题组。 全面完成“和平区街道行政区划与治理效能综合评估”专项研究，形成详实的评估报告和多套比选方案。 广泛征求人大代表、政协委员、街道社区干部、专家学者、居民代表、企业代表的意见，开展社会稳定风险评估。 制定《和平区街道行政区划优化调整总体方案》及配套的机构编制、人员安置、资产移交、社区调整、公共服务保障等子方案，按程序报请市委、市政府和上级主管部门审批。第二阶段：试点先行，分批实施（2-4年） 在获得上级批准后，选择共识度高、条件最成熟的方案（如“劝业场-南市”合并）率先实施，精心组织，打造样板，形成可复制的经验。 在试点成功的基础上，稳步推进其他区域的优化调整工作。整个过程坚持“成熟一个、推进一个”，不设统一时间表，确保平稳有序。 同步深化街道管理体制改革，推动“放管服”改革、综合行政执法改革、网格化管理优化等举措在新区划框架下落地。第三阶段：巩固完善，提升效能（长期） 新街道机构运行顺畅后，持续跟踪评估调整效果，及时解决运行中出现的新问题。 全面加强新任街道领导班子和干部队伍建设，提升适应新格局、履行新职能的能力。 将智慧城市、精细化治理、公共服务体系建设与新区划深度融合，持续提升区域治理现代化水平和居民满意度。

5.2 保障措施

加强组织领导：坚持和加强党的全面领导，领导小组全程负责统筹协调、决策把关。建立各相关部门协同联动的工作机制，压实工作责任。坚持依法民主：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行公示、听证、报批等全部法定程序。调整方案必须经过深入调研和科学论证，充分尊重和吸纳民意。做好思想维稳：加强政策宣传和舆论引导，向干部群众讲清优化调整的必要性、可行性、预期效益，及时回应社会关切。制定周密应急预案，妥善处理调整中可能出现的各类矛盾，确保干部队伍稳定、社会秩序稳定、各项工作连续。强化资源保障：做好机构编制、人员调配、经费保障、资产移交、办公场所等配套保障工作，确保新旧体制平稳过渡，公共服务无缝衔接。健全评估机制：建立调整效果跟踪评估和后评估机制，定期对新区划下的经济发展、社会治理、公共服务、群众满意度等进行科学评估，作为持续改进工作的依据。

六、 结论与展望

和平区街道行政区划优化与治理提升，是一场立足长远、关乎核心区永续发展的“内功修炼”和“静水深流”式改革。通过实施“核心巩固、轴线优化、片区协同、网格重塑”的战略布局，以审慎、科学、渐进的方式推动内部空间治理单元的优化重组，和平区将有望在“零增长”的空间约束下，破解治理效能的“边际递减”难题，释放出“结构优化”带来的巨大效能红利，构建一个与社会主义现代化大都市标志区地位更加相称的“精致单元、高效体系、卓越治理”新格局。

展望未来，一个街道规模更加合理、功能特色更加鲜明、资源配置更加均衡、治理响应更加敏捷、服务供给更加优质、城区运行更加智慧的和平区，必将进一步巩固其作为天津“心、眼、魂”的不可替代地位。它不仅是经济密度和服务能级的巅峰，更是超大城市核心区精细化治理、人性化服务、高质量发展的典范。在天津全面建设社会主义现代化大都市的新征程中，和平区将以更加优化的空间治理体系，支撑其承载更高能级的功能，展现更精致的形象，创造更美好的生活，持续闪耀作为“津城”核心的璀璨光芒。

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