沈阳市区域行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

摘要

本报告立足于沈阳市建设“国家中心城市、东北亚国际化中心城市、先进装备制造业基地、综合性国家科学中心、区域性文化创意中心”的战略定位，聚焦其作为“东北地区的地理中心、交通枢纽、政治经济文化核心，国家老工业基地振兴战略的龙头，辽宁中部城市群（沈阳都市圈）的辐射源，兼具深厚历史底蕴与强烈转型诉求的特大城市”，在新时代推动全面振兴、实现高质量发展、提升城市能级和核心竞争力所面临的深层空间治理与功能优化矛盾。沈阳市情集“共和国工业长子，国家历史文化名城，中国重要的装备制造业基地，东北地区交通通讯枢纽，辽宁省省会，副省级城市，特大城市，行政辖区面积约1.29万平方公里，现辖和平、沈河、大东、皇姑、铁西、浑南、于洪、沈北、苏家屯、辽中10个区，新民1个县级市，康平、法库2个县，共计13个区、县（市），空间格局呈现“中心集聚、外围延展、轴向拓展”的态势，中心城区“大区制”特征明显（如铁西、于洪、浑南等区面积较大、内部差异显著），外围区县（市）发展不均衡，产城融合、城乡融合深度不足，战略性发展平台（如浑南科技城、中德园、自贸区）与行政区协同机制有待优化，城市核心功能在中心城区过度集聚与外围组团能级不足并存，城市精细化管理面临“大区”治理挑战，在引领沈阳现代化都市圈建设中需强化空间与制度接口。现行的13个区、县（市）行政区划与管理框架，在支撑国家中心城市能级跃升、优化“‘一核九心、一带四片、多廊多网’的市域国土空间格局、破解“‘核心功能布局不尽合理、发展空间潜力释放不足、行政区与功能区协同不畅、南北与城乡发展不平衡、城市治理精细化水平有待提升、对都市圈的空间组织与辐射能力需强化’等结构性矛盾、强化国家中心城市综合功能、推动全域高质量发展、促进沈阳现代化都市圈一体化发展等方面，日益显现出调整与优化的内在必要性：“‘大区制’下管理幅度与精细化治理需求存在张力”。部分市辖区如于洪区（面积499平方公里）、铁西区（面积488平方公里，含经开区）、浑南区（面积803平方公里）等，区域面积大、内部功能复合度高、管理事务繁杂，既承载城市核心功能，又包含大量城乡结合部、产业园区、生态空间，单一的行政区划和治理结构难以实现全区域 equally high-standard 的精细化管理与服务，不利于优化营商环境和提升居民生活品质。“中心城区功能过度集中与疏解载体不足矛盾并存”。优质公共服务、高端商务商业、行政文化功能高度集中在和平、沈河等传统核心区，导致交通拥堵、环境压力大。而一些规划中的城市副中心（如永安新城、沈阳港等）由于行政能级、资源配置有限，发育缓慢，未能有效承接功能疏解。“重要产业功能区与行政区体制协同需加强”。辽宁自贸区沈阳片区、中德（沈阳）高端装备制造产业园、浑南科技城等国家级、省级战略平台，在规划实施、经济管理、招商引资上具有优势，但在社会事务、公共服务、城市建管等方面与所在行政区（浑南、铁西、于洪等）存在职责交叉和协调需求，影响运行效率和营商环境。“南北区域发展不平衡问题依然突出”。浑南、沈北等北部区域发展迅速，而苏家屯、辽中等南部区域发展相对滞后，需通过空间政策与资源配置优化促进均衡。“沈阳现代化都市圈建设需要更有效的市域内部空间响应与外部协同接口”。现行区划在促进市域内部各组团与抚顺、铁岭、本溪等周边城市同城化、一体化发展方面，缺乏灵活高效的空间政策和治理对接机制。为破解上述结构性困局，本报告提出“功能优化、组团发展、协同增效、精细治理、圈层辐射”总体原则，构建“核心优化、轴带强化、片区重组、廊道串联”的区划调整与空间治理战略框架，并设计“近期优化、中期调整、远期巩固**”三阶段实施路径。旨在通过前瞻性、系统性的行政区划优化与深层次体制机制创新，为沈阳市优化空间资源配置、提升治理效能、释放发展活力、增强辐射带动能力，加快国家中心城市建设提供坚实支撑，探索特大城市特别是老工业基地城市内涵式发展与空间治理现代化的新范式。

一、 战略背景与必要性分析

1.1 国家战略与城市使命

新时代推动东北全面振兴面临新的重大机遇，国家明确支持沈阳建设国家中心城市，打造东北振兴发展增长极。沈阳肩负着引领辽宁、辐射东北、服务全国、链接东北亚的重大使命。这要求沈阳必须在城市能级、功能品质、治理水平、开放层次上实现全方位跃升。然而，当前相对固化的行政区划格局，在适应国家中心城市功能集聚、推动“一核九心”城市空间结构落实、促进战略性平台高效运行、实现超大城市精细化治理等方面存在制约。推动以服务国家战略、优化功能布局、提升治理效能为导向的行政区划调整，是沈阳扛牢使命、乘势而上、实现高质量发展的关键基础性工程。

1.2 城市发展的内在需求

沈阳正处在从规模扩张转向内涵提升、从要素驱动转向创新驱动、从单中心集聚转向多中心网络化发展的关键阶段。城市发展逻辑的深刻变化，对空间载体和治理单元提出了新要求。“大区制”在特定历史时期促进了资源快速集聚和城市扩张，但也带来了管理粗放、服务不均、产城分割等问题。国家级平台需要更灵活的体制机制释放活力。中心城区功能疏解需要更有力的承接平台。城乡融合与区域协同需要更有效的空间政策工具。通过科学审慎的区划优化，有利于细化管理单元，推动城市管理和社会服务向精细化、精准化转型；有利于理顺功能区与行政区关系，形成发展合力；有利于培育壮大副中心和多节点，优化城市功能布局；有利于统筹资源配置，促进南北协调、城乡融合；是沈阳破解发展瓶颈、激发内生动力的必然选择。

1.3 现行区划与管理面临的主要适应性挑战

“大区制”管理幅度过宽，制约超大城市精细化治理。如于洪区、浑南区等，既包含高度城市化的建成区，又有大量待开发的城乡结合部、农村区域和生态空间。单一的管理架构和标准难以应对建成区高端服务、城乡结合部综合整治、农村地区乡村振兴、生态空间保护修复等差异化治理需求，容易导致管理“一刀切”、服务不精准、安全风险防控存在盲区。“一核独大”与“多心乏力”并存，城市空间结构有待优化。和平、沈河等核心区承载力接近饱和，而规划中的永安新城、沈阳港、浑南新城等副中心，由于在行政区划上属于更大区域的一部分，独立性和资源配置能力有限，导致基础设施、公共服务、产业集聚速度慢，对人口和功能的吸引力不足，多中心网络化格局形成缓慢。“行政区”与“功能区”权责界面有待进一步厘清。自贸区、中德园、浑南科技城等经济功能区的经济管理权限与所在行政区的社会管理、公共服务职能需要更紧密的协同。存在“看到的管不了，管了的看不见”现象，影响企业对优质营商环境和公共服务的获得感，制约了平台效能的极致发挥。南北发展梯度明显，全域协调发展机制需强化。浑河以南的浑南、苏家屯与浑河以北的传统城区在发展能级、基础设施、公共服务等方面存在差距。辽中、新民、康平、法库等远郊区县（市）与中心城区的联动性有待加强，市域一体化发展水平有待提升。支撑现代化都市圈建设的空间组织能力不足。现有区划在临近抚顺、铁岭、本溪等市的边界区域，缺乏具有特殊政策功能和协同发展机制的“特别合作区”或“一体化示范区”，难以在规划对接、产业协作、生态共治、服务共享等方面进行深度试点和创新突破，制约了都市圈硬联通和软衔接。历史遗留的“飞地”、“插花地”等问题增加管理成本。部分区域存在管辖权属交叉、管理责任不清的情况，影响城市统一规划和建设管理。

二、 战略目标与基本原则

2.1 战略目标

本次区划调整的总体战略目标是：到2035年，通过系统性、结构化的行政区划优化与治理体系创新，构建起与“国家中心城市、东北亚国际化中心城市”定位高度契合，与高质量发展要求深度适应，与“‘一核九心、一带四片、多廊多网’市域国土空间格局精准匹配的“核心突出、多心有力、轴带清晰、片区协同、治理高效、辐射强劲”的现代化大都市区空间治理新体系。

空间格局优化目标：形成“核心优化、轴带强化、片区重组、廊道串联”的市域空间新秩序。推动中心城区核心功能优化与适度疏解，强化浑南、沈北、永安、沈阳港等战略增长极的独立性和能级，形成多个功能完备、特色鲜明的城市副中心。重组整合发展板块，强化跨区域廊道连接。发展动能聚合目标：打破行政壁垒，促进高端要素向浑南科技城、中德园、自贸区等战略平台和城市副中心高度集聚。优化产业空间布局，促进产城融合、职住平衡，构建优势突出、竞争力强的现代产业体系。城市功能与品质提升目标：推动城市更新，补齐公共服务短板，提升生态环境质量。实现中心城区精致宜居、副中心繁荣便利、远郊区县特色鲜明。城市治理科学化、精细化、智能化水平达到国内领先。治理体系现代化目标：实现行政区划设置更加科学，管理幅度更加合理，权责配置更加清晰，区（县市）与功能区协同更加高效。构建“市-区（县市）-街镇”权责清晰、运行顺畅的治理架构。区域辐射带动能级目标：沈阳在现代化都市圈中的核心辐射功能显著增强，与周边城市形成高效协同、合理分工、互利共赢的发展格局，国家中心城市的核心功能和服务能级全面彰显。

2.2 基本原则

战略引领，服务全局：调整必须服务于建设国家中心城市、推动东北全面振兴等国家战略，有利于优化国家中心城市功能布局和提升辐射能级。问题导向，聚焦效能：针对“大区制”管理粗放、功能区协同不畅、副中心能级不足等突出问题，以提升行政管理效能和公共服务水平为出发点。尊重历史，顺应规律：充分考虑历史沿革、自然地理、经济联系、群众*惯和发展趋势，科学稳妥推进。促进均衡，协调发展：有利于优化市域空间结构，促进南北协调、城乡融合、产城融合，推动基本公共服务均等化。强化协同，激发活力：有利于理顺行政区与功能区关系，激发各类发展平台活力，形成发展合力。依法依规，稳妥有序：严格遵守《行政区划管理条例》等法律法规，履行法定程序，深入开展论证评估，确保调整过程平稳有序、社会和谐稳定。

三、 战略布局方案构想

基于上述目标与原则，提出“核心优化、轴带强化、片区重组、廊道串联”的总体战略布局，并按“近期、中期、远期”三阶段构想具体方案。

3.1 近期（未来1-3年）：优化机制，启动重点板块统筹

核心任务是暂不进行大规模区划调整，而是聚焦体制机制创新，为后续可能的调整创造条件、奠定基础。

深化“区（县市）与功能区”协同机制改革。针对自贸区、中德园、浑南科技城等重点平台，推动建立更高层级的常态化协调机构。探索“功能区管委会主要负责经济发展、科技创新、企业服务，所在行政区主要负责社会管理、公共服务、城市建设维护”的职责分工模式，建立“吹哨报到”、联合决策、利益共享机制。在条件成熟的平台（如浑南科技城核心区），可研究设立由市、区共同管理的“特别政策区”或“融合发展区”，实行经济和社会事务一体化管理试点。研究并推动“城市副中心”建设管理体制改革。对“永安新城”（位于于洪区）、“沈阳港”（位于辽中区）等市级重点规划的城市副中心，提升其规划建设统筹层级。可考虑成立由市级领导牵头的“副中心规划建设指挥部”，统筹协调规划实施、土地整备、重大基础设施建设。研究赋予副中心区域更大的经济社会发展自主权，参照“区级”标准配置部分公共服务资源，增强其独立发展和吸引集聚能力。开展“沈阳市行政区划设置评估与优化策略”重大课题研究。对全市13个区、县（市）的人口、面积、经济、功能、管理负荷等进行全面量化评估，对“大区”内部差异、副中心培育、区县协同等进行深入分析。结合国家中心城市功能布局和沈阳都市圈建设需要，提出多套区划优化方案（包括但不限于拆分“大区”、培育“新城”、整合“小区”等），并进行详细的社会稳定风险评估和成本效益分析。探索“沈抚同城化”、“沈铁一体化”等边界区域协同发展新机制。在沈阳与抚顺、铁岭接壤的边界区域，选取合适片区，探索共建“协同发展示范区”，建立联合管理机构，在规划、产业、生态、公共服务等方面先行先试一体化发展。

3.2 中期（未来3-8年）：审慎调整，稳妥推进结构优化

在深入研究、凝聚共识、条件成熟的基础上，依法依规、审慎推进部分区域的行政区划优化调整。

方案一（拆分“大区”，促进精细治理）：研究推动“于洪区”分设的可行性。于洪区面积大，南北差异显著（南部为高度城市化区域，北部为城乡结合部及农村）。可考虑以蒲河或三环为界，进行适度拆分。南部区域（原于洪新城、于洪机场等城市化成熟区）可与相邻区域整合或单独设立新区，聚焦城市功能提升和精致发展；北部区域（永安新城及以北）可整合现有资源，强化“永安新城”作为城市副中心的独立地位，设立新的“永安区”或“蒲河区”，重点发展先进制造、临空经济、现代物流等。方案二（做强副中心，培育增长极）：研究推动“沈阳港”（辽中近海片区）升级为市辖区的可行性。为做强沈阳国家物流枢纽和对外开放门户，可将辽中区的近海经济区、综保区、沈阳港核心区等区域整合，并考虑纳入周边乡镇，申请设立“沈阳港区”或“近海新区”，作为市级直管的对外开放门户区和城市副中心，赋予其更大的政策自主权和发展空间。方案三（促进融合发展，优化功能区体制）：推动“浑南区”与“浑南科技城”核心区深度整合。在体制机制协同成熟基础上，可研究将浑南科技城规划核心区（可能涉及浑南区、和平区部分区域）进行整合，设立“浑南科学城街道”或“科技城功能区”，实行更加扁平化、专业化的管理，与浑南区形成“双轮驱动”。方案四（整合“小区”，提升效能）：研究“和平区、沈河区”合并的可行性探讨。两区同为中心城区核心，面积相对较小，功能高度复合且联系紧密。合并有利于整合历史文化资源（沈阳故宫、张氏帅府等），打造世界级历史文化街区；有利于统筹金融、商贸等核心功能，提升中心城区能级和效率；有利于降低行政成本，实现资源优化配置。但需审慎评估对历史品牌、文化认同的影响。方案五（支持远郊发展，优化市域结构）：支持“新民市”加快融入主城，研究“辽中区”进一步优化内部布局。强化交通连接和产业协作，促进市域一体化。

3.3 远期（未来8-15年）：巩固完善，建成现代化大都市治理典范

核心任务是巩固优化成果，全面建成与国家中心城市功能相匹配的现代化空间治理体系。

形成“12-15个规模适度、功能鲜明、治理高效”的区、县（市）新格局。市辖区数量可能适度增加，管理幅度更加合理，中心城区、副中心、远郊区县功能互补、协同发展。“一核九心”的城市空间结构全面成熟。核心区功能优化，浑南、沈北、永安、沈阳港等副中心成为功能强大、各具特色的增长极。行政区与功能区高效协同机制全面建立，重点平台发展活力充分释放。沈阳现代化都市圈同城化、一体化发展格局基本形成，沈阳的核心辐射带动作用得到充分发挥。城市治理体系和治理能力现代化水平达到新高度，成为超大城市精细化治理的典范。

四、 重点调整方向的详细论证

4.1 推动“于洪区”分设的专项论证

必要性： 破解“大区制”治理难题，实现全域精细化管理的迫切需求。于洪区南北跨度大，发展阶段迥异。南部（于洪新城、丁香湖等）已高度城市化，管理重点是城市更新、公共服务、社区治理；北部（永安新城及以北）正处于大规模开发建设和产城融合阶段，管理重点是规划实施、征地拆迁、产业导入、基础设施建设。分设有利于针对不同区域特点，实施更加精准、专业、高效的管理和服务，提升城市品质和营商环境。 做强“永安新城”城市副中心，优化市域空间结构的关键举措。永安新城是沈阳西部重要战略空间，但作为于洪区的一部分，其资源配置和建设力度受制于全区统筹。分设后，新的“永安区”可以集中全部资源和精力，按照城市副中心的标准进行高起点规划、高水平建设、高效能管理，快速集聚人口和产业，有效承接中心城区功能疏解，真正成为“一核九心”中的重要一极。 促进蒲河生态经济带发展，加强生态保护与利用。分设有利于加强对蒲河流域的生态保护和系统性开发利用，形成各具特色的南北两岸发展格局。可行性： 自然地理分界清晰：蒲河或三环可作为天然分界线。 功能板块相对独立：南北板块功能定位和发展方向已有较好基础且差异明显。 发展需求强烈：精细化治理和副中心建设是现实而紧迫的任务。潜在挑战与应对： 机构与人员安置：需制定周密、公平的机构分设和人员安排方案。 资产债务分割：需对现有资产、债务进行科学合理的评估和分割。 公共服务衔接：确保分设过程中及之后，教育、医疗、社保等公共服务不受影响、平稳过渡。

4.2 推动设立“沈阳港区”（近海新区）的专项论证

必要性： 提升沈阳国家物流枢纽和对外开放能级的战略支点。沈阳港是沈阳建设国家中心城市、打造对外开放新前沿的重要抓手。将其从辽中区的组成部分升级为独立的市辖区，可以提升其战略地位，争取更多国家政策支持，集中全市资源进行高强度开发，打造面向东北亚的国际物流枢纽和临港产业集聚区。 创新管理体制，打造一流营商环境的需要。港口和临港经济发展需要高效、灵活、国际化的管理体制。设立新区，可以实行“小政府、大服务”的模式，建立与国际规则接轨的营商环境和监管制度，在投资贸易便利化、金融开放创新等方面进行更大胆的探索，吸引国内外高端要素集聚。 带动辽中乃至沈阳西南部发展的强力引擎。新区将成为沈阳西南部强劲的增长极，通过产业链延伸和功能辐射，有力带动辽中区及周边区域发展，优化市域发展格局。可行性： 国家级平台支撑：拥有综保区、国家物流枢纽等“国字号”平台。 空间潜力较大：近海区域有相对充裕的发展空间。 符合战略方向：符合国家扩大开放、建设物流枢纽和沈阳向南发展的战略。实施路径： 范围划定：以沈阳港核心区、综保区、近海经济区为基础，纳入必要的配套发展区域。 体制设计：实行“区政合一”或“管委会+街道”模式，赋予其市级经济管理权限和部分社会管理权限。 政策聚焦：争取省级、国家级在口岸开放、自贸区政策延伸、土地管理等方面的特殊支持。

五、 实施路径与保障措施

5.1 实施路径：三步走，积极稳妥

第一阶段：深入研究，机制先行（1-2年） 成立由市委、市政府主要领导牵头的行政区划调整与空间治理优化工作领导小组。 完成“沈阳市行政区划设置评估与优化策略”重大课题研究，形成具有可操作性的总体方案和多个备选子方案。 按程序向省委、省政府及国家民政部汇报沟通，争取将沈阳列为特大城市行政区划优化试点城市。 全力推进重点功能区与行政区协同机制改革、副中心管理体制改革和边界协同区探索，为区划调整积累经验、创造条件。第二阶段：试点突破，分批实施（3-5年） 在获得上级原则同意和试点授权后，选择共识度高、条件最成熟、示范效应强的方案（如“于洪区分设”或“设立沈阳港区”）进行试点，精心制定实施方案，依法履行报批程序，周密组织落实，确保平稳过渡。 在试点成功的基础上，总结经验，稳步推进其他符合条件的优化调整方案。坚持“成熟一个、推进一个”，不设统一时间表。 深化全市范围内的街道、乡镇优化调整，为市辖区调整提供配套支撑。第三阶段：巩固完善，全面提升（长期） 全市行政区划优化调整任务基本完成，新的空间格局和治理架构运行顺畅。 持续深化各领域改革，推动经济社会发展全面转入高质量发展轨道，国家中心城市功能全面增强。

5.2 保障措施

加强党的领导：充分发挥市委总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保区划调整工作方向正确、推进有力。将相关工作纳入重要议事日程，定期研究决策。坚持依法依规与科学民主：严格遵守《行政区划管理条例》及其实施办法，履行调研、论证、风险评估、征求意见、报批等全部法定程序。广泛听取人大代表、政协委员、专家学者、基层干部和群众意见。做好思想工作与风险防控：加强政策宣传解读，做好干部群众思想引导，及时回应社会关切。扎实开展社会稳定风险评估，制定完备的应急预案，妥善处理人员安置、资产债务、历史遗留问题，确保调整过程中思想不乱、工作不断、队伍不散、社会平稳。强化配套保障：精心制定并组织实施机构编制、人员安排、财政体制、资产处置、社区调整、公共服务设施布局等一揽子配套方案，确保各项工作无缝衔接、平稳过渡。健全评估与反馈机制：建立区划调整效果跟踪监测和后评估机制，定期对新设区域、整合区域的运行情况、发展成效、治理效能、群众满意度等进行科学评估，及时解决新问题，持续优化完善。

六、 结论与展望

沈阳市区域行政区划调整与空间治理优化，是一场关乎沈阳长远发展、影响东北全面振兴大局的战略性、基础性工程。通过实施“核心优化、轴带强化、片区重组、廊道串联”的战略布局，以审慎、科学、渐进的方式推动内部空间治理单元的优化重组，沈阳将有望破解“大区制”下的治理难题，释放战略性平台的增长潜力，培育壮大城市副中心，优化市域功能布局，构建一个与发展阶段相适应、与国家中心城市定位相匹配的“规模适度、权责清晰、协同高效、治理现代”的行政区划新格局。

展望未来，一个核心功能强大、多中心活力迸发、南北协调共进、城乡融合一体、治理智慧精细的现代化国家中心城市沈阳，将以更加昂扬的姿态屹立于东北大地。它不仅是带动辽宁、引领东北振兴发展的核心引擎，更是服务全国、链接东北亚的战略支点。在新时代推动东北全面振兴的新征程中，沈阳将通过这场深刻的空间治理变革，进一步夯实发展根基，优化功能载体，提升治理效能，谱写建设国家中心城市、再现城市辉煌的崭新篇章，为东北乃至全国老工业基地转型振兴提供“沈阳样板”。

版权声明：本文转载于今日头条，版权归作者所有，如果侵权，请联系本站编辑删除